在現有的改革藍圖中,財政制度改革牽一發而動全身,向來被寄予厚望,近來有媒體報道中央財政資金競爭性分配製度,即財政資金分配由過去的行政主導向地方競爭答辯、專家評審決策轉變,由於分配過程相對公開透明,公信力有所提升,因此被視為一項改革創新。
  現有的財政分配製度備受詬病之處在於,由於中央財權過大,且各部門手握財政分配的自由裁量權,加之分配過程公開透明度不夠,導致暗箱操作、“跑部錢進”等問題。為此,競爭性分配製度提出的解決方案是,地方提供完整的資金使用方案,明確資金績效目標,最終決策則主要依賴專家評審,也就是說,按照方案自身優劣,兼顧資金使用的公平與效率,確定資金流向。
  這樣的分配製度顯然在一定程度上解決了現有的財政分配問題,地方必須先要完善項目方案,論證項目的可行性、必要性,競爭過程面對的是有著獨立身份的專家,因此,較之以往,決策過程在公開透明度方面有所提升,無論是地方的競爭者還是最終的決策者,都必須圍繞項目本身來做文章。這種公開公正的資金分配製度,客觀上將減少資金分配過程中的權力尋租現象。
  然而,面對這樣的制度創新,恐怕不能過於樂觀,它所能應對的只是問題的局部,因此還須看清財政分配領域的問題核心,尤其要看清權力尋租現象的發生機制。提升決策過程的公開透明度,由過去的行政運作轉向公開的競爭,固然具有一定的針對性,但資金分配過程中的暗箱操作,就其根本而言,主要源自財權集中以及地方政府財權與事權不匹配。
  地方財權小而事權大,為此,中央財政通過財政轉移支付緩解地方財政困局,這其中又分為轉移支付和專項轉移支付兩類。當前財政分配的亂象主要是專項轉移部分,2012年,中央對地方專項轉移支付18804.13億元,占轉移支付總額的46.7%。該部分財政資金初衷是為扶持產業發展,如今則被人為割裂,經濟領域各大部委手握大量財政資金,並通過審批的方式完成二次分配,“跑部錢進”現象即源於此。
  近年來,隨著財政收入增加,專項轉移支付占中央公共財政支出的比重在提高,中央各部門多頭管理的模式難免強化部門利益,由此導致一方面各部委財力臃腫,另一方面則是審批權泛濫。兩者相輔相成,是當前財政資金分配亂象的根源所在。今年6月底,國家審計署審計長劉家義代表國務院向全國人大常委會作報告稱,在我國285項專項轉移支付中,有25項因投入市場競爭領域、投向交叉重覆等需要清理整合。國務院提出“減少、合併一批財政專項轉移支付項目,下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目”的要求。但在操作過程中出現了相關部委不願意放棄本部門專項資金審批權的現象。
  當前的財政資金分配關係部門利益,且涉及到中央與地方關係處理,任何改革都難免要經歷一個討價還價的過程,個中艱難顯而易見。從長遠來看,應註意匹配地方事權與財權,大幅提高一般性轉移支付的規模和比例,大量減少轉移支付項目。值得註意的是,推動財力下移和財權下放,必然要清理並撤銷不必要的審批權。新一屆政府強調簡政放權,李克強總理此前表示,本屆政府要減少三分之一審批項目。抽象權力的背後往往伴隨著實際的利益,財政分配領域的改革繞不開對權力的清理,一定程度上說,簡政放權的成敗決定了財政分配改革的成敗。
  當然,中國的公共財政改革不僅涉及分配問題,強調分配的公開公正之餘,亦要重視錢花在哪,如何花等問題,這也是此次財政資金競爭性分配製度的一大亮點。改革不可能一蹴而就,財力下放須兼顧公正與效率,今後的改革,無論是宏觀的分配問題,還是微觀的監督問題,都值得探索。  (原標題:[社論]財政分配改革繞不開清理審批權)
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